Nuove linee guida sui tirocini, le scelte al ribasso della Conferenza Stato-Regioni impatteranno sugli stagisti

Nuove linee guida in materia di tirocini. Sono arrivate (inaspettate, a dire il vero) lo scorso 25 maggio dalla Conferenza Stato Regioni, e contengono parecchie modifiche rispetto alla vecchia versione, quella del gennaio 2013, dalla quale sono discese tutte le normative regionali che dal 2013 ad oggi hanno regolamentato diritti e doveri degli stagisti extracurriculari.

Ma quando, e su impulso di chi, è stato stabilito di aggiornare le linee guida? La Repubblica degli Stagisti lo ha chiesto ad Antonella Catini, avvocatessa in forza alla Presidenza del consiglio e responsabile del Servizio Sanità, lavoro e politiche sociali della Conferenza Stato-Regioni; Catini ci ha indirizzato verso Marinella Colucci, dirigente della direzione generale per le Politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione del ministero del Lavoro, e direttamente coinvolta nella stesura materiale delle nuove Linee guida.

«D'accordo con le Regioni e Province, nel corso degli incontri tecnici che si tengono, di norma, mensilmente sulle politiche attive del lavoro e alla luce delle esperienze dei tirocini in Garanzia Giovani. Riteniamo che lo strumento sia molto attenzionato e per tale motivo abbiamo deciso di rivederne la disciplina, fermo restando la competenza esclusiva delle regioni in merito costituzionalmente prevista» è la risposta di Colucci: «Il nuovo testo è stato  scritto – nel vero senso della parola – unitamente ai colleghi delle amministrazioni regionali, nel corso di un lavoro tecnico durato diversi mesi, mettendo a fattor comune le problematiche emerse in questi primi anni di implementazione del tirocinio. È stato un lavoro lungo e al quale tutti gli attori coinvolti – ministero del Lavoro, Anpal, regioni e province autonome – hanno collaborato per garantire un salto di qualità nella regolamentazione. Abbiamo avuto incontri periodici a livello tecnico con i colleghi delle regioni e province autonome, poi la proposta è passata al vaglio dei rappresentanti politici. Il processo è durato poco meno di un anno».

A una prima analisi comparata dei due testi emergono alcune differenze. In particolare è stato deciso di portare da 6 a 12 mesi la durata massima dei tirocini formativi e di orientamento: perché?  «Abbiamo aggiornato il testo  e cercato di rendere più omogeneo il percorso per tutti» dice Colucci. Vale la pena ricordare che la precedente versione delle linee guida aveva differenziato i tirocini extracurriculari in due grandi filoni: quelli extracurriculari di formazione e orientamento, attivati nei primi 12 mesi dopo il conseguimento dell'ultimo titolo di studio (per i quali era stata indicata una durata massima di 6 mesi) e quelli extracurriculari di inserimento / reinserimento lavorativo, che comprendevano tutti gli stage attivati su persone che avessero concluso gli studi da oltre 12 mesi (per i quali la durata massima era 12 mesi). Si sarebbe potuto decidere di “omogeneizzare” sui 6 mesi, anziché sui 12. La conferenza Stato-Regioni su questo punto ha preso una decisione in maniera deliberata, la domanda dunque resta: chi – tra le regioni, o dal governo – ha spinto perché vi fosse una omogeneizzazione verso i 12 anziché verso i 6?

Un altro aspetto non positivo per gli stagisti riguarda l'indennità minima mensile, che resta ferma a 300 euro. Nel 2013 in realtà le Regioni avevano prodotto un documento separato ma allegato alle Linee guida, in cui attestavano la volontà di quantificare in 400 euro anziché 300 l'indennità minima. Questa revisione sarebbe potuta essere l'occasione giusta per ratificare questa volontà, e innalzare a 400 euro l'indennità minima: ciò avrebbe spinto le Regioni più “tirchie” a rivedere al rialzo le proprie normative. Invece no. «Sull'indennità non ci sono novità rispetto al testo precedente. Non si può prevedere indennità inferiore a 300 euro» commenta laconica Colucci. In un certo senso è vero: 300 era, 300 rimane. Ma in un altro senso la novità c'è: ed è che il documento in cui le Regioni si impegnavano a considerare 400 euro come soglia minima è stato ignorato, e di fatto sotterrato.

Ma il passaggio più preoccupante e potenzialmente dannoso di queste nuove linee guida sta nel penultimo paragrafo dell'articolo 6: che, rispetto ai limiti numerici, dispone che «non c'è cumulabilità tra tirocini curriculari ed extracurriculari». Cosa vuol dire? Che se io ho un'azienda con 100 dipendenti, posso ospitare 10 stagisti al massimo. È sensato no? Certo che lo è: deve esserci un numero massimo di stagisti in proporzione all'organico aziendale. Questa frase però specifica che io azienda con 100 dipendenti posso ospitare 10 stagisti extracurriculari, e in più posso anche ospitare altri stagisti: basta che siano curriculari. E quanti? Non si sa, dato che non vi è una normativa aggiornata e specifica per i curriculari – noi come Repubblica degli Stagisti la sollecitiamo da anni al ministero dell'Istruzione.

«Nel confronto tra gli operatori è emersa l'esigenza di questo chiarimento, sempre per creare un minimo comun denominatore su tutto il territorio nazionale» specifica Marinella Colucci «fermo restando che la disciplina dei tirocini curriculari è espressamente fuori dal provvedimento in esame». In realtà, è ben evidente che il “minimo comun denominatore” sarebbe potuto consistere nello specificare che le due tipologie di tirocinio dovessero essere cumulabili: aver specificato che al contrario non lo siano è una decisione deliberata. Che non sarà indolore.

Le nuove linee guida sviluppano invece il paragrafo che parla delle sanzioni, cioè di ciò che succede se qualcosa durante il tirocinio non va per il verso giusto (all'articolo 14 “Misure di vigilanza, controllo ispettivo e disciplina sanzionatoria”). Tutti sanno quanto sia stato difficile in questi decenni riuscire a monitorare adeguatamente questo aspetto e sanzionare gli abusi. Ma ragionevolmente cosa possono fare gli ispettori del lavoro rispetto agli abusi se sono in numero così scarso e anche, bisogna dirlo, scarsamente formati rispetto agli stage e alle modalità specifiche attraverso cui riconoscere prontamente le violazioni delle – diverse – leggi regionali?

«L'impianto sanzionatorio nazionale è già previsto dalla normativa vigente» commenta Colucci: «Si è fatto un passo avanti, prevedendo una base comune per le eventuali sanzioni da parte delle regioni. Si è inoltre incentivata una maggiore sinergia e scambio di informazioni tra regioni e ispettori del lavoro dell'INL, a maggior tutela dei tirocinanti».

Eppure le domande restano: è ragionevole pensare che anche le Regioni possano attuare controlli, e se sì, affidandoli a chi? E poi: chi dovrebbe essere incaricato di comminare le sanzioni che indicate nelle linee guida, e cioè il divieto progressivamente più duraturo di ospitare tirocinanti nelle aziende all'interno delle quali si sono verificati abusi? Un giudice del lavoro?

Una novità invece interessante, sulla carta, è quella che vieta di essere contemporaneamente soggetto promotore e soggetto ospitante di uno stage (articolo 4, ultimo paragrafo). Con la Repubblica degli Stagisti siamo stati i primi a focalizzare questa fattispecie, indagando questa pratica sul territorio del comune di Milano nel corso di un monitoraggio effettuato cinque anni fa per conto dell'assessorato al lavoro del Comune, raccogliendo dati dai principali soggetti promotori di stage sul territorio, prime fra tutte le università. Questa pratica infatti è assolutamente tipica delle università, che attivano stage non solo presso soggetti ospitanti esterni, ma anche al proprio interno. Nella nostro monitoraggio avevamo individuato una sola università milanese che per propria policy prevedeva esplicitamente l'impossibilità di attivare tirocini al proprio interno, realizzando appunto quella fattispecie di coincidenza tra tra soggetto promotore e soggetto ospitante.

Peccato però che, come giustamente ricorda Marinella Colucci, «occorre tener presente che i tirocini curriculari sono esclusi da questa regolamentazione». E dato che questa fattispecie – coincidenza tra soggetto promotore e soggetto ospitante – riguarda essenzialmente gli studenti universitari, che sono stagisti curriculari, sembra chiaro che questa nuova prescrizione avrà un raggio d'azione piuttosto limitato.

Un elemento che si prefigura invece come significativo, e che avrà un ampio raggio d'azione, è la possibilità sancita dalle nuove Linee guida di svolgere stage in aziende prive di dipendenti (articolo 6). Finora questo punto era rimasto non specificato, e quindi alcune regioni avevano esplicitamente vietato questa pratica (come la Toscana). Altre, come la Lombardia, l'avevano esplicitamente ammessa. E altre infine avevano mantenuto questo aspetto non specificato. «Il testo è stato discusso e condiviso tra tutti gli attori, nella consapevolezza di creare un filo comune minimo tra tutti, onde garantire parità di trattamento su tutto il territorio nazionale» ribadisce Colucci. Anche qui è ben evidente che il “filo comune minimo” sarebbe potuto consistere nello specificare che gli stage in aziende prive di dipendenti non fossero possibili: aver specificato che al contrario lo sono è un'altra decisione deliberata.

In questa nuova versione delle linee guida, come del resto anche nella precedente, vi è un esplicito riferimento alla necessità di verificarne periodicamente e sistematicamente l'efficacia. Ma, appunto, l'obbligo sussisteva già nelle linee guida del 2013, e non è stato granché rispettato nei quattro anni intercorsi da allora ad oggi. Le normative che sono discese dalle linee guida del 2013 non state sufficientemente monitorate dalle regioni e un'inversione di tendenza pare poco probabile.

Come nel 2013, però, queste Linee guida non hanno alcun valore di per sé. Devono essere declinate in atti normativi dalle singole Regioni. Infatti «Le Regioni e province autonome, laddove necessario, recepiscono con propri atti le presenti linee guida entro 6 mesi dalla data di adozione in sede di Conferenza Stato Regioni» (questa data per la cronaca è dunque il 25 maggio 2017).

Si tratta, in effetti, del tallone d'Achille delle linee guida: esse non sono prescrittive, e le Regioni possono tranquillamente scegliere di normare questa materia in maniera differente da quanto concordato. Ciò peraltro è specificamente ammesso nelle linee guida stesse, ma con la dicitura che vincolerebbe le regioni a poter porre delle condizioni differenti solo in un'ottica di miglioramento e quindi di maggior tutela dello stagista («Le linee guida indicano taluni standard minimi di carattere disciplinate la cui definizione lascia, comunque, inalterata la facoltà per le Regioni e province autonome di fissare disposizioni di maggior tutela»).

Ma chi determina cosa voglia dire maggior tutela per una stagista? Se per esempio una regione come il Veneto pone a nove mesi la durata massima di un tirocinio extracurricolare di inserimento / reinserimento lavorativo, ciò è un elemento che tutela maggiormente gli stagisti, oppure un elemento che può invece essere inteso come un danno per uno stagista, che in Veneto dunque non può effettuare stage di durata superiore a nove mesi? O, altro esempio, il fatto che in Campania la proporzione tra i dipendenti e gli stagisti sia doppia rispetto a quanto previsto dalle linee guida e da tutte le altre regioni italiane, e che equivalga al 20% dell'organico anziché al 10%, è una condizione di maggior tutela per lo stagista? La verità è che non vi è uno strumento coercitivo da parte della conferenza Stato regioni per sanare le normative divergenti, anche quando è evidente che le disposizioni siano di minor, anziché maggior, tutela.

Non resterà che aspettare il 25 novembre e vedere come le 19 Regioni (più le due Province autonome di Trento e Bolzano) recepiranno queste nuove linee guida.

Eleonora Voltolina